汤 光 强

    胡锦涛总书记在党的十七大报告中，对科学发展观作了精辟明了的阐述：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。按科学发展观的基本要求来衡量地方国资监管工作，差距还很大，主要表现在国有资产管理旧的体制没有打破，新的体制尚未完善；分级监管下各自为战，系统意识差，协调力度弱，监管缺乏力度；执行政策上认识出现偏差，市州国资部门履行监管职能到位迟缓，县一级更是监管缺位；市州以下国有资产总量在国企改革中急剧减少，而尚在运行的国有企业在国有资产监管上仍然存在多头管理；在国有资产收益分配上仍然存在利益部门化，在国有资产处置上也还存在违规操作现象。地方国资部门是国有资产监管体系的重要组成部分，要深化地方特别是市州一级国有资产管理体制改革，实现国有资产的科学监管、依法监管、效能监管、廉洁监管，必须以科学发展观为指导，构建好地方国有资产监督管理体系。如何构建科学的国资监管运营体系，有六个方面问题值得我们思考。

    思考之一：国有资产监管体制改革是20多年来我国经济、政治体制改革不断深化的结果，是政治改革与经济改革交会的关键点。国资监管要到位，行政体制改革必须先行。

    改革开放以来，全国大多数地方政府机构改革经历了精简、膨涨、再精简、再膨涨的过程。尤其是经济主管部门，既有战线的管理部门，又有行政主管局，还有行业管理办公室，甚至还有履行行政管理职能的事业单位和中介机构。许多附设机构变成了寄生于行政机构、专靠行政事业收费过日子的“二衙门”或者“高衙内”。这种体制表面上养活了一些人，为一些人提供了高收入、高福利、高保险、高人一等的职业，实质上造成经济发展的障碍，特别是成为了国有资产集中监管职能到位的阻碍。国有资本分散运营，各自为政，必然会造成国有资产占有部门化，部门利益个人化，不仅造成收入分配不公，形成部门垄断和行业不正之风，而且因为利益分割导致区域经济秩序的不公平，阻碍经济社会的协调发展。因此，要实现地方国有经济乃至经济社会全面协调发展，建设和谐社会，必须全面贯彻落实党的十七大关于“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”的要求，加大机构整合力度，实行大部门体制，尽快实现政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开，对于国资管理而言，就是要按国务院378号令《企业国有资产监督管理条例》的要求：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其它机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”，即按中国特色社会主义市场经济的要求尽快形成唯一、集中、统一的出资人制度，加强国有资本的集中监管和科学运营，努力发展壮大国有资产。

    思考之二：党的“十七大”重申了发展国民经济的两个“亳不动摇”，从巩固党的执政地位、提高国有经济对整个国民经济影响的战略高度，为国有经济的发展指明了方向。国有经济要发展，产权多元化战略必须先行。

    我国地方国有经济从建国后开始，大体已经经历了初创、发展、衰退、改革时期。尤其在长达20多年的改革开放时期，国家投资重点首先是在沿海开发区，然后是能源交通等基础产业和重点中央企业。市州以下国有经济生产力布局在结构调整中错失了很多发展的机遇。据调查，内陆各省的市州以下国有经济大都是上世纪50年代至70年代发展起来的，80年代末到90年代初发展到鼎盛时期，到了90年代以后，中央和省对市州以下国有资产投入基本停止，而市州和县的本级财政实行包干后，大都成了“保吃饭”的财政，拿不出资金投入国有企业。同时，地方国有企业由于现代企业制度建设滞后，大量经营性资产已经沉淀。市州和县级国有企业大多在市场竞争中首先丧失了规模优势，继而失去了技术优势、政策环境优势，最终失去市场竞争力。许多企业由“财富”变成了“包袱”。现在地方政府是放下“包袱”、完全实现“两个退出”，还是化“包袱”为“财富”、继续守住市州一级国有资产阵地、实现国有资产保值增值？从党的十七大精神来看，要继续亳不动摇地巩固和发展公有制经济，要深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力；从一些地区的成功经验来看，只有引进战略投资、实现企业产权多元化、对国有经济结构进行战略性调整、转变经济发展方式，国有经济在市场经济条件下同样可以发展，甚至可以发展得很好。现代市场经济条件下，国有、民营、外资企业处于同一个起跑线上，现代企业的竞争，与企业所有制没有必然联系，最主要的是企业核心力的竞争，而核心力的竞争又主要是由企业的经营机制所决定的，企业经营机制的形成就必须遵循企业发展的一般规律，即资本社会化、组织形式股份化、管理专家化、市场国际化的规律。现代企业制度的核心是企业产权，股份制经济为产权的多元化开启了方便之门。国有经济发展的一个重要标志就是控股企业用多少国有资本控制了社会多少资产，参股企业用多少国有资本调动了多少社会资本的投入，从而实现国有经济对国民经济发展的控制力和带动力、影响力。今后，在调整资本结构、培育新的增长点、实现产权多元化战略的过程中，各地特别是市州以下地方政府和国资部门应加强四个方面的措施。一是政府为引导经济发展而投入到企业的资金（这部分资金规模相当大），特别是投入到工业企业的资金，要按出资人机制形成政府投资入股，这也是政府引导企业的重要手段之一。二是对“民生”领域特别是城市公用设施的建设，这也是未来城市国有资产结构调整的重点推进领域，要结合经营城市战略，在增加政府对城市公共服务领域投资地过程中，为增强政府的调控力度应尽可能的保留国有控股地位。同时，积极引进战略投资，加快公用设施的发展。三是加大改革力度，加快关停企业的退出，以沉淀的国有资产广泛招商引资，积极引进战略合作伙伴，特别是要注重引进国际500强企业和国内知名企业，在竞争性领域，国有只保留参股甚至彻底退出。四是加强地方国有企业与央企对接，在中央企业的项目裂变以及改革和辅业剥离中，与推进新型工业化相衔接，以工业园区为载体，力争接纳更多的、产权比较清晰、与区域产业集群战略能够对接的国有资产，把地方国有资产的蛋糕尽量做大。

    思考之三：国资监管必须以制度强化监管，按规则履行职责，用程序规范行为。国资监管要科学，政策法规建设必须先行。

    党的十六大以来，随着国务院国资委和地方国资委的建立，国有资产监管政策法规体系正在不断建立和完善。近几年来，国务院制订出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号），国务院国资委也相继出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）等一系列政策法规。国务院国资委的政策和法规主要是针对央企制订的，由于国有资产分级监管的特点，在全国市场经济运行的框架中，形成了近300个国有资本运营的利益主体，加之各地情况千差万别，所以各地都根据自身实际制订出台了一些国有资产监管的政策和地方性法规，对探索国资监管途径起到了一定的积极作用。
但是，由于国资监管的探索性、风险性、挑战性的特点，目前不少地方政府在打破旧的国资体制、建立新的国资监管体制上仍持观望态度，在政策法规建设上亦步亦趋，不敢创新，都在等待全国人大的《国资法》出台，因此，很多地方国资监管的法规框架尚未建立，政策法规体系很不健全，为国有资产流失留下可乘之机，给国资监管工作的推进造成很大被动。在当前条件下，地方政府和国资部门要依据《公司法》、《物权法》等法律赋予出资人的权利以及国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，加快国有资产监管和运营的一些基本政策法规的出台，确保依法监管有法可依。

    思考之四：国有资产监督部门肩负企业国有资产保值增值的重大责任，要实现这一目标，关键在于用人制度的新突破。国资运营要提高效能，市场选择经营者必须先行。

    从过去一些地方国有经济从起步、发展走向衰落的过程来分析，原因各异，但有一个共同点，就是用人（也包括用工）制度的僵化，缺乏激励机制，必然导致生产力中的主要要素人的潜力得不到充分发挥，积极性难以充分调动。要建立适应中国特色社会主义市场经济的地方国有企业人事制度，首先，要打破企业级别制。要让企业经营者一心一意谋求企业发展，而不是谋求个人的政治前途。事实上，很多优秀企业经营人才进入政府后又被闲置起来，造成了人才资源浪费。二是要坚持党管干部、党管人才与市场选择经营者相结合的原则，认真落实《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，促进国资委代表政府履行出资人职责，全面构建“管资产与管人、管事”相结合的管理体制。三是要加强企业经营班子的业绩考核，加快对企业领导班子的评价机制、激励和约束机制，聘任和辞退机制的建设。四是加快完成国企职工身分置换，建立企业内部人才成长的优胜劣汰机制和企业用工和劳务市场相衔接的劳动用工制度。

    思考之五：加快产权流转，优化资源配置是国有经济结构战略性调整的必然要求；规范国有资产处置是党和政府赋予国资监管部门的重要职责。国有产权要流转、要规范，建立统一、规范的产权交易市场必须先行。

    国有产权转让是国有资产监管的一个重要环节。多年来，在国企改革和国有资产处置中，由于政策法规的不完善，导致国有资产处置的违章操作、暗箱操作、私下交易，造成了国有资产的严重流失，引起了人民群众的不满。很多地方国资部门都反映接待、受理群众上访最多的问题是反映国有资产流失的问题。根据各地经验，抓国有产权转让的重点是抓好产权交易市场建设。为此，一是要加强国有产权转让管理制度建设。进一步建立和完善国有产权交易的政策法规体系，努力培育国有产权交易市场。二是要加强国资、国土、房产等部门的协作，尽快建立起地方产权联合交易市场，进一步简化操作程序，提高工作效能。三是要进一步严格产权转让管理的纪律。按照国务院国资委、财政部等6部委《关于做好企业国有产权转让监督检查工作的通知》（国资发产权[2005]294号）的要求，对《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）颁布实施以来的国有资产交易进行全面检查。同时，要在地方党委领导下，配合纪委、监察部门对违法、违纪、违规处置国有资产的行为，坚决进行查处。

    思考之六：国企改革决不是要把国有资产“一卖了之”、让国有经济全面退出历史舞台。纵观古今中外，任何国家政权都离不开国有资产来维系，都要致力于壮大自己的国有经济实力。国有资产要壮大，收益与投入统一运转机制的建立必须先行。

    中国改革开放的总设计师邓小平同志在阐述计划经济与市场经济的关系时说过一句很有哲理的话，就是计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。同理，市场经济并不排斥国有经济。就是在一些资本主义发达国家，如新加坡，以国家出资发展起来的淡马锡，就是一个强大的国有企业集群，它的利润、税收、固定资产投资、劳动者报酬的增长均超过当地的民营企业和外商投资企业，显示出强大的竞争优势。发展壮大国有资产，从长远来说，是巩固党的执政地位，提高人民群众生活水平的需要；从全局来说，是提高国有经济对整个国民经济控制力、影响力、带动力，建设和谐社会的需要；从局部来说，是以少量的国有资本尽可多地带动社会各种资本的投入来实现加快地方经济社会协调发展的需要。因此，地方财力、宏观调控力要增强，地方经济要实现又好又快发展，就应当要加大力度，强化措施，致力于国有资产的发展。第一，要把握国有经济发展的方向。在国有企业改革中要做到有所为、有所不为，进而有章，退而有序。要适时地从不具优势的行业和竞争性领域中退出来，而在关系国计民生的重要产业，如燃气、自来水、道路桥梁等领域，必须要保持政府的绝对控制力或影响力。第二，要打造国有经济发展的平台。大多数地方国有资产总量较小，分散度大，构成复杂，如何把有限的国有资产运作起来，是一个十分重要而又紧迫的问题。积极探索国有资产经营的多种模式。一是探索以行业办合并为核心，组建资产经营公司。在这方面，深圳、上海等城市已经创造了成功经验。将行业办改制为公司，既有利于政府经济管理部门的精减，又有利于实现行业内国有资本的优化组合和国有资源的优化配置。二是探索以国有独资或国有控股企业为核心，组建专业资产经营公司。以地方优势资源、优势资产、优势项目、优势企业为基础，积极引进战略投资，拓宽融资渠道，加快资本扩张，扩大资产经营规模。三是探索将参股企业国有股权、已改制国企剩余国有资产、行政事业单位经营性资产等资本并入国有资产经营公司，加强对国有股权的经营管理。四是探索以投资型骨干企业为载体，努力向资产经营公司发展。总之，要通过建立资产经营公司具体负责资本的运营、资本收益的收缴、社会融资和项目的投入，按照市场化的要求科学运营好国有资产，努力实现国有资产的保值增值。第三，要建立国有经济发展的机制。积累——投入——发展——再积累——再投入——再发展是经济发展的必然规律，在这个链条中，最关键是建立以积累和投入为主要特征的国有资本经营预算体系。今后的政府财政收支预算将主要分成二大块，一块是公共预算体系，一块是资本经营预算体系。要建立国有资本投资发展机制，建立以国资委预算与企业预算相结合的全面预算制度，对企业国有资产收益进行全额或部分收缴，积累资金全部用于企业技术改造和新项目投入。第四，要培育国有经济发展的龙头。通过上市融资、发行债券、减持国有股等多种方式融资，尽快实现规模扩张；通过吸收、引进、研发，尽快提高自主创新能力；通过创名品牌，增强企业市场竞争力；通过科学监管，提高运营效率与效益。要抓住当前有利时机，抢抓发展机遇，争取做大做强一批地方国有企业，形成区域经济发展的产业龙头，实现党的十七大提出的增强国有经济活力和控制力、带动力、影响力的战略目标。

                                     （本文作者系湘潭市国资委主任）